【财新网】（实习记者 铁瑾）国产大豆落入“进口越多，份额越小”的境况，是国内市场开放过度，还是保护措施未能奏效，抑或其它因素综合作用的结果？这是近期一份对外开放报告引出的新一轮大豆问题争论。
此前，国产大豆何以失去国内市场份额的讨论持续已久。
近期，中国金融四十人论坛发布课题报告《新形势下对外开放的战略布局》提到，与金融、汽车等行业相比，农业、电信是入世后中国对外开放做得不足的反面例子。在农产品中，中国对大豆业实施不恰当的保护主义思维和政策措施，最终并未改变国产大豆在国际竞争中全面落败的命运。2012年中国大豆自给率降至18%。
对此，对外经济贸易大学农产品国际贸易政策研究中心主任叶东亚提出，大豆恰恰是中国农产品对外主动开放的一个范例，且大豆进出口的问题并非始于加入WTO（世贸组织）谈判。
“早在1996年我国就开放了大豆进口，当时理论上可以使用关税配额，实际却未实施，而是将其降至3%的低水平，加入WTO之后也没有改变承诺，还是保持原有状态至今。这正是主动对外开放的措施，包括曾经使用过的检疫手段，也早已终止。”他向财新记者这样说。
据中国大豆产业协会的报告，早在2000年，中国就已成为大豆第一进口国，对进口形成依赖。由于国内食用、榨油及饲料等各类需求不断增加，至2009年，大豆供给缺口达4000万吨。而由于国产大豆种植、加工、收储成本及贷款利息均高于国际价格，造成美国、巴西、墨西哥等国大豆涌入。
可见，巨大供给缺口并非入世后产生，其存在应当促使国内大豆种植，因此，把国产大豆败退归罪于入世及此后的市场开放，不具说服力。
上述课题报告执笔人之一、央行金融研究所研究员周诚君对财新记者解释，入世后中国坚持对农业部门实施必要的保护措施，除保留关税配额制度，还通过国家干预来维护基本农产品供给及价格稳定，同时采取农业生物技术安全管理、进口许可证、检验检疫等非关税贸易措施，但这种保护也导致中国农业技术创新相对落后，国际竞争力较差，十余年来，中国农业总体发展水平滞后，与资本密集型、技术密集型、高度机械化的国外现代农业之间的差距扩大。
他以大豆为例说，保护主义思维根深蒂固，且难以被意识到，主要表现在：首先，有关部门自2001年起陆续出台《农业转基因生物安全管理条例》《转基因食品卫生管理办法》等一系列管理办法，要求转基因大豆只能用于压榨加工而不能用于转口贸易等用途，即对国产非转基因大豆形成非关税形式的贸易保护。
其次，2002年进一步要求大连商品交易所将原黄大豆合约摘牌，停止进口大豆的期货实物交割资格，但这项看似通过技术壁垒排斥国外转基因大豆进入的政策，实质上却用自己设置的障碍把自己关在了国际大豆市场之外。新的黄大豆1号合约推出后，国产大豆货源短缺、市场覆盖面小、适用范围窄的矛盾便暴露出来，市场多头更是利用空方组织货源较为困难的实际状况，频繁发动逼空行情，使大豆期货价格攀升到历史高位，国产大豆现货市场也出现价格“虚胖”，许多以大豆为原料的生产加工企业，纷纷转向采购价格相对较低的进口大豆，我国对进口大豆的依存度进一步增加。
此外，中国自2008年秋季起出台大豆收储政策，希望以此对国产大豆实施保护，结果也适得其反，很大程度上是造成豆农“有豆难卖”而大豆加工企业“无豆下锅”两难情形的原因。在国储收购价远高于进口大豆的局面下，收储政策事实上起了帮助进口大豆的作用。
中国大豆产业协会2010年5月的一份报告也承认，当2008年国内新豆上市价格严重下跌时，虽然国家出台了临时收储政策，对稳定国内大豆价格、稳定豆农收益、稳定播种面积起到了一定作用，但由于缺乏配套措施，在国内外巨大差价的影响下，难以完全达到预期目的。
周诚君说，上述这些对大豆业的保护主义思维和相关政策，未充分尊重市场机制，最终导致国产大豆在种子技术、种植成本、产品质量和市场占有等方面的国际竞争中全面落败，包括豆农利益，也都没有得到实际的保护。他为此提出，在未来的改革开放战略中，农业领域仍需更大格局的开放。
据农业部公布的数据，2004年中国大豆进口量为2074万吨，首次超过国内生产量，此后逐年增加，2012年进口量达5838万吨，进口值350亿美元。
而国内产量仍在萎缩。5月底举行的大豆产业可持续发展国际论坛传出信息，据美国农业部的统计，2012-2013年度中国大豆产量为1200万吨。
叶东亚表示，近两年黑龙江玉米替代种植的情况已较普遍，大豆产量呈现出下降的不良势头，因此进口数额的上升不可避免。
他认为，大豆对外开放过程中较大的问题是没有为国内产业留下足够的发展空间。国内企业虽掌握进口权，但未能掌握货源和产能，供应商和油脂加工基本被外资企业控制，整体来讲，尽管中国是大豆原产国，现在却丢掉了“老祖宗留下的优势”，在国际市场上没有什么发言权，因此政府应在政策执行过程中继续做出努力，使国产大豆更好地发挥非转基因优势，并提高国内加工技术水平。
他的观点与中国大豆产业协会有较多相似。自2010年以来，中国大豆产业协会不断提出政策建议，希望上层从贸易、投资、产业政策方面综合考虑，并上升到国家粮食安全的高度，出台政策挽救国产大豆。不过，建议至今似乎未有积极响应。
对于国产大豆的市场丧失，另有较多分析称，原因还在于美国等国对农产品的补贴，跨国公司对转基因大豆的积极推广等。
究竟是开放过度，还是保护未达效果，或是其它因素？国务院发展研究中心研究员程国强对财新记者表示，这些分歧的根源在于我们对中国农业对外开放战略缺乏全面深入把握，特别是对立足国内实现粮食基本自给与利用国际农业资源的依存关系认识不足。
他说，中国农业对外开放的程度已经非常高，农业发展为维护国家粮食安全、保障主要农产品供给、保持经济社会持续发展提供了有力支撑和保障，打破了入世之初的种种悲观预言，但仍不能盲目乐观，须提升对农业对外开放战略的认识，并统筹利用国际国内两个市场、两种资源。
中国农业一直面临两难选择——增加进口，可能进一步冲击国内市场；减少进口，则难以满足国内日益增长的需求。程国强称，不可否认，中国进口大豆的规模逐年增大、对外依存度日益提高，分析比较国产大豆在榨油领域和食品领域的竞争形势、比较优势、市场空间等仍可发现，中国大豆产业发展思路需要进一步明晰，总体定位应该适当调整。
他建议，应始终坚持发展非转基因大豆生产，适时退出榨油市场而全面进军食品加工领域，以及由发展高油大豆加快向高蛋白大豆，或高蛋白、高油的“双高”大豆转变。■
