农村改革试验区办公室
发展适度规模经营、提高资源配置效率是农地制度改革的重要取向。近年来，农村改革试验区在这方面作了许多探索，一些做法和经验值得认真总结，遇到的一些困难和问题也值得深入探讨。
农地制度创新的不同模式
（一）互换并地，为发展适度规模经营创造条件
不少地方开展了土地互换归并探索，鼓励和引导农户自愿调整承包地块，实现集中连片，既方便了农户耕种管理，也为土地流转提供了便利。
一是坚持水到渠成顺势而为。甘肃金昌、黑龙江克山、广东清远等试验区顺应农民小田并大田的意愿，适时出台政策加以引导，保持了土地承包的稳定性、连续性，在一定程度上避免了农户吃后悔药、找后账的隐患。
二是坚持从实际出发因地制宜。甘肃金昌创造了“以井定田、互换并地”的模式。各村组根据每眼机井的灌溉区域分片划定土地，由群众大会确定土地等级。原则上以二轮土地承包时的原有人口为基数，由村民大会决定适当增加或减少人口，最终确定互换并地的人口。互换并地按照集约经营原则，将农户原有分散在多处零碎的土地按照自愿的原则互换到2-3处，由农户对重新置换的土地进行规模化整理。
三是坚持尊重农民意愿和操作公正。对个别不同意互换的村民，各地都明确尊重其选择，对其承包土地暂不纳入互换并地范围。安徽怀远县的试点村普遍成立了由农户组成的土地打分小组，并采取了两轮抽签换地的办法，即第一轮抽顺序签，确定农户下一轮抽签的先后顺序；第二轮抽换地签，确定农户“一块田”的地块面积和四至，做到操作公正、结果公平。
（二）创新模式，促进土地经营权规范有序流转
各试验区创新多种流转模式，完善流转机制，防范流转风险，做法渐趋成熟。
一是探索多种流转方式。黑龙江克山试验区探索形成了分别以农民专业合作社、种植大户、家庭农场、龙头企业等新型经营主体为主导的四种土地流转模式，实现了土地流转和农业转型升级同步发展；山东枣庄等试验区采取委托村两委把农民土地集中起来，交由大户或农机手领办的合作社托管服务，丰富了土地流转的内涵，提高了生产效率。
二是完善流转服务体系。湖南浏阳、内蒙古阿荣旗等试验区普遍建立了“市级产权交易中心、县（区）产权交易中心、镇（街）产权交易所、村（社）产权交易站”等四级产权流转服务体系，引导农村土地流转入场交易。
三是建立了风险防范体系。四川眉山市彭山区推行农村土地流转保障金制度，由区政府成立国有正兴农业发展公司，负责对规模经营主体进行资质审查和综合评估，并根据风险等级向其收取200-300元/亩的风险保障金，用于建立土地流转风险处置专项基金。一旦规模经营主体中途毁约，正兴公司必须“接盘”，负责向农户支付租金，以及寻找新的承租方。
（三）股份合作，健全规模经营主体与普通农户的利益联结机制
一些试验区大力推进农村土地股份合作制改革试点，既促进了适度规模经营发展，也使规模经营主体和普通农户成为紧密的利益共同体。
一是发展形式多种多样。江苏苏州试验区探索了多种不同模式。按入股作价方式不同，分为土地承包经营权参股和土地承包经营权与资金、技术等生产要素共同参股；按土地入股范围不同，分为以行政村为参股范围和打破镇、村、组界限跨区域组建土地股份合作社；按组建后的经营方式不同，分为直接经营型、合作经营型和发包经营型；按内部分红方式不同，分为保底分红、保底分红与浮动分红相结合、保底分红与二次盈余分配相结合。
二是注重强化政策引导。江苏武进出台政策对新组建的村级农地股份合作社开展不同类别的奖励，并选择两家专业合作社开展土地经营权入股发展农业产业化经营试点，促进了适度规模经营。
三是创新利益联结机制。贵州湄潭创新股份合作机制，在土地、山林、茶园等要素作价入股的基础上，将休闲广场、名古树、生态环境等资源性资产评估定价，作为资源股。鼓励群众以现金入股，聚集农村分散资源，构建新的农业产业经营关系。在经营模式上，以项目为载体，采取“公司＋合作社＋农户”合作经营模式，形成了企业发展、农民支持、多方共赢的局面。
（四）稳妥开展土地承包经营权退出试点，稳定土地承租主体经营预期
个别试验区开展了土地承包经营权退出“破冰”试验，为进城落户希望退地的农民提供通道，为新的承租主体节约了谈判成本，稳定了经营预期。
一是构建系统化的退出制度。四川成都和内江试验区探索建立了“资格审查、多元退地模式、协商补偿标准、土地退出与产业发展协同推进、深化配套制度改革”一套相对完善的制度设计。重庆梁平试验区建立了“退出条件、退出程序、补偿标准、退地补偿金筹集、退出土地管理利用、退地农民保障”等机制。
二是探索多种退地模式。四川内江设计出“退出换现金”、“退出换股份”和“退出换保障”的“三换”模式。“退出换现金”指对于有稳定收入、有城镇固定住房、有养老保险、不依赖土地为生的农户，永久退出按30年乘以2倍土地流转价格一次性现金补偿，长期退出按剩余承包年限乘以2倍土地流转价格一次性现金补偿。“退出换股份”指农户退出土地承包权，将土地入股到集体经济股份合作社，实行折股量化。“退出换保障”指农村丧失劳动能力的建档立卡贫困家庭实行整户退出，参加区政府建立的退地养老保险。
三是构建了土地承包经营权退出与产业转型升级、集体经济壮大协同推进的联动机制。四川内江通过集体资产股份制改革和股份合作经济组织再造，为土地再利用创造组织条件，也为创新土地退出的股份化补偿方式奠定基础。
发展多种形式的适度规模经营是我国农业转型发展的现实需要和必然趋势，通过农地制度改革，因地制宜开展农地互换、流转、入股和退出，有利于提升规模经营水平，加快现代农业发展。相关改革试验最大的意义在于，在完善农村土地权能、维护农民土地权益和发展规模经营之间，找到了多样化的改革路径，提供了鲜活的改革实践，积累了有益经验。
基层反映的突出问题
基层反映农地制度改革试验中，也遇到一些突出问题，需要引起关注。
（一）互换并地与确权登记颁证的有效衔接问题。有基层的同志反映，一些村的互换并地是在确权登记工作完成后才逐步试行的，结果与先期的确权登记成果如何衔接还不够明确。对确有愿望、具备条件进行互换并地探索的地方，如何衔接好互换并地与确权登记颁证的成果，基层盼望得到具体的政策指导。
（二）土地流转风险上升问题。试验区的同志反映，目前土地流转费用过高，在农产品价格低迷的背景下，土地流转风险在上升。在西部一些地区，土地流转费用达到1200-1600元/亩，过高的流转费用直接侵蚀了农业经营利润。黑龙江土地流转费用平均为400元/亩左右，但受粮食价格持续低迷影响，克山县等地出现了粮食规模经营主体减小经营规模、减少流转数量趋势。不少地方出现合作社、大户、企业不再续签土地流转合同情况，个别地方甚至出现了流转土地规模较大的企业因经营亏本“跑路”现象。
（三）土地退出补偿和毁约风险问题。大部分试验区的“退地”试验仍处在起步阶段，取得的主要制度成果是探索出了退地的几种途径和方法，退出前后的一系列问题还并没有得到根本解决。一是价值评估问题。确定交易价格至少需要考虑承包面积、承包期限和土地条件，因此难以准确评估土地承包价值。二是资金来源问题。集体回收土地承包权需要一次性支付补偿金，而收取的土地租金大多是按年支付。这种期限错配导致村集体往往缺乏足够资金回收土地承包权。如果为了减少村集体的资金压力，要求转入土地的经营主体一次性支付若干年租金，又会大大增加他们的资金压力，并可能刺激其盈利动机，加剧土地“非粮化”。三是毁约风险问题。由于退地农民仍是集体经济组织成员，如果将来返回头来再度主张自己的土地权益，集体很难获得法律支持。开展承包土地退出探索，需要加强改革放权，并从更高层面统筹谋划。
深化农地制度改革试验的建议
为进一步深化农地制度改革试验，促进适度规模经营健康发展，建议如下：
（一）妥善处理土地互换和确权登记颁证衔接。在把握好政策导向的基础上，应立足农民自愿，允许在确权登记颁证前进行土地互换并地，搞好与确权登记颁证有机结合、有效衔接。对在确权登记后又进行互换并地的地区，应允许按照互换并地结果进行新的确权登记颁证，所需经费应由地方财政承担。
（二）完善土地流转风险防范机制。创新土地流转风险防范制度，加快构建贯穿流转全过程的风险防控体系。流转前，建立业主资格审核制度。交易时，建立业主预付租金或保证金制度。流转后，建立多方参与的流转履约风险分担机制。因地制宜总结推广土地流转履约保证保险、政府出资组建风险补偿基金、成立专门公司负责再次流转违约土地经营权等创新性经验和做法，探索建立土地流转风险市场化防范机制。
（三）探索完善土地承包经营权退出机制。建立土地承包权回购机制，可由地方政府推动政策性银行发放中长期贷款，用于村集体回购土地承包权；以土地租金作为还款来源，农业信贷担保公司提供增信支持，财政部门给予担保贴息。还可进一步将所退土地统一整理，完善基础设施、改善生产条件，提高地力和租金，从而降低还款压力。现阶段，土地承包经营权可由村集体回购，也可转让给本集体经济组织其他成员，但不能转让到本集体经济组织以外。土地承包经营权退出为离土进城农民提供了灵活的资产处置方式，有非常积极的现实意义。但这部分农民目前还是少数，从目前的情况判断，通过“退出”实现土地规模经营将是一个很长的历史过程。下一步，需要选择改革条件比较成熟的地方进一步扩大试点范围，积累经验。同时，推动完善顶层设计，加快法律法规的制修订，通过创新制度、完善政策深化改革探索。
