农业农村部关于农村土地、宅基地的11条答复

　　近日，农业农村部在其网站上公布了4篇对十三届全国人大三次会议关于农村土地、宅基地建议的答复摘要，现综合整理如下。

 

　　一、关于宅基地制度改革法律授权

 

　　为盘活利用农村闲置宅基地，促进农村土地资源合理利用，2019年修正的土地管理法第六十二条第六款规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。民法典第三百九十九条规定，宅基地、自留地、自留山等集体所有土地的使用权不得抵押，但是法律规定可以抵押的除外。按照党中央关于重大改革于法有据的要求和立法法的规定，各项改革举措，凡涉及调整现行法律的，应由有关方面按法定程序向全国人大或其常委会提出相关议案，经授权或者决定后实施。

 

　　下一步，有关方面统筹研究后确定需要在特定地区实施农村宅基地制度改革试点并需要调整适用有关法律规定的，按程序提出相关议案后，全国人大常委会法制工作委员会将按照职责分工，积极配合做好相关工作。

 

　　二、关于加强宅基地制度改革指导

 

　　2015年以来，全国33个县（市、区）开展农村宅基地制度改革试点。试点地区按照“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的目标要求，在完善宅基地权益保障和取得方式、探索宅基地有偿使用和自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度等方面开展试点。

 

　　农村宅基地制度改革试点取得了积极进展，但农村宅基地制度中的深层次矛盾和问题依然存在，需要进一步深化改革试点。2019年中央一号文件提出，稳慎推进农村宅基地制度改革，拓展改革试点，丰富试点内容，完善制度设计。2020年中央一号文件提出，以探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”为重点，进一步深化农村宅基地制度改革试点。按照党中央、国务院部署，中央农办、农业农村部研究起草了深化农村宅基地制度改革试点的有关文件。2020年6月30日，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》。

 

　　下一步，农业农村部部将认真贯彻党中央、国务院的决策部署，会同财政部、自然资源部等有关部门指导各地有序组织开展新一轮农村宅基地制度改革试点，鼓励和推动试点地区先行先试，不断激发农村活力，推动农村改革发展。在原有33个试点县（市、区）的基础上，再选择一批重点地区围绕宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”进行探索，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。同时，农业农村部将根据改革工作整体安排和地方的实际情况，积极支持浙江省有条件的地区承担新一轮农村宅基地制度改革试点任务。

 

　　三、关于完善宅基地管理政策规定

 

　　农业农村部高度重视农村宅基地管理工作。2019年，中央农办、农业农村部印发《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，重申了国家对宅基地管理的有关规定和政策，进一步明确了宅基地管理的红线、底线和鼓励的方向；联合自然资源部印发《关于规范农村宅基地审批管理的通知》，明确了两部门职责和宅基地申请审批的具体流程。今年，针对农村乱占耕地建房问题，自然资源部联合农业农村部印发《关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》《关于保障农村村民住宅建设合理用地的通知》，对农民住宅建设用地从空间规划、用地指标、耕地占补平衡、申请审批等方面作出明确规定。这些文件的出台，推动形成了较为完整的农村宅基地管理制度体系。

 

　　下一步，农业农村部将会同自然资源部等部门，加强指导督促，指导地方抓好文件贯彻落实，规范和加强农村宅基地管理，切实保障农民群众宅基地合法权益。

 

　　四、关于宅基地自愿有偿退出机制

 

　　2015年以来，按照党中央、国务院的部署，全国33个县（市、区）开展农村宅基地制度改革试点。各地按照“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的目标要求，积极探索建立宅基地有偿使用和退出机制，取得明显成效。为促进农村土地资源合理利用，2019年修正的土地管理法第六十二条第六款明确规定，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。2020年6月30日，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》。

 

　　下一步，农业农村部将认真贯彻党中央、国务院的决策部署，在原有33个试点县（市、区）的基础上，再选择一批重点地区开展新一轮农村宅基地制度改革试点，重点围绕宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”进行探索。指导有关试点地区积极探索宅基地自愿有偿退出机制，总结一批可复制、能推广、惠民生、利修法的制度创新成果，为乡村振兴提供土地等要素保障。

 

　　五、关于闲置宅基地盘活利用

 

　　近年来，国务院及有关部门先后制定出台了一系列支持政策，结合农村宅基地制度改革试点、农村一二三产业融合发展、村庄规划编制、农村土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩和集体经营性建设用地入市等工作，支持各地采取有力措施盘活农村闲置土地，提高资源利用效率，增加农民财产性收入。

 

　　一是出台盘活利用农村闲置土地的政策文件。《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》提出，通过农村闲置宅基地整理、土地整治等新增的耕地和建设用地，优先用于农村产业融合发展。《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》提出，城乡建设用地增减挂钩政策腾退出的建设用地指标，以及通过农村闲置宅基地整理新增的耕地和建设用地，重点支持返乡下乡人员创业创新。文化和旅游部等17部门印发的《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》提出，在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下，鼓励各地按照相关规定，盘活农村闲置建设用地资源，开展城乡建设用地增减挂钩，优化建设用地结构和布局，促进休闲农业和乡村旅游发展。去年9月，农业农村部印发《关于积极稳妥做好农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，指导各地在依法维护农民宅基地合法权益和严格规范宅基地管理的基础上，探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径和政策措施。这些文件的出台，为盘活农村闲置土地，激发乡村发展活力，促进乡村振兴提供了有力支撑。

 

　　二是探索开展农村土地综合整治。2005年以来，自然资源部按照国家有关规定，开展城乡建设用地增减挂钩试点，支持各地整治低效利用的农村建设用地。2019年，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，提出2020年在全国部署不少于300个全域土地综合整治试点，以科学规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善农村人居环境。

 

　　三是推进农村宅基地制度改革试点。2015年以来，按照党中央、国务院的部署，全国33个县（市、区）开展了农村宅基地制度改革试点。试点地区按照“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的目标要求，积极探索建立宅基地有偿使用和退出机制，取得明显成效。按照2019年中央一号文件、2020年中央一号文件的要求，中央农办、农业农村部研究起草了深化农村宅基地制度改革试点的有关文件。2020年6月30日，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》。

 

　　下一步，农业农村部将会同自然资源部等部门，指导各地积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，鼓励农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等方式盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，发展休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、电子商务等乡村产业，拓宽农民增收渠道。

 

　　六、关于深化农村宅基地制度改革试点

 

　　农村宅基地制度改革事关农民切身利益，事关农村社会稳定和发展大局，是深化农村改革的重要内容。2015年以来，全国33个县（市、区）开展农村宅基地制度改革试点。2018年中央一号文件提出，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”，这是我国农村土地制度的又一重大创新，也是适应我国城乡融合发展趋势的客观要求。2019年以来，中央农办、农业农村部研究起草了深化农村宅基地制度改革试点的有关文件。2020年6月30日，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》。

 

　　下一步，农业农村部将会同有关部门，按照党中央、国务院的决策部署，在原有33个试点县（市、区）的基础上，再选择一批重点地区开展新一轮农村宅基地制度改革试点。在试点中，将认真借鉴有关建议，指导试点地区积极探索落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权、适度放活宅基地和农民房屋使用权的具体路径和办法。重点在探索宅基地农户资格权保障机制、探索宅基地使用权流转制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、探索宅基地有偿使用制度、健全宅基地收益分配机制等方面开展试点，总结一批可复制、能推广、惠民生、利修法的制度创新成果。

 

　　考虑到农村宅基地制度改革十分复杂和敏感，在改革试点中必须严守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线；严格禁止下乡利用宅基地建设别墅大院和私人会馆等，坚决防止打着农村宅基地制度改革旗号，行违法违规买卖宅基地之实；严格规范宅基地有偿使用、流转等行为，不得以各种名义违背农民意愿强制其退出宅基地和强迫农民“上楼”，不得违法收回农民合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件，切实维护农民合法权益。

 

　　七、关于农村闲置土地调查摸底

 

　　随着城镇化快速推进，农业转移人口数量不断增加，农村土地资源闲置问题日显突出。近年来，有关部门在农村闲置土地调查方面开展了相关工作。自然资源部牵头组织了第三次全国国土调查，对农村土地地类、位置、范围、面积等情况进行实地调查，查清农村土地利用现状。从2018年开始，农业农村部连续3年采取问卷调查和入户调查的方式，对全国农村宅基地和农房利用情况进行了抽样调查，初步掌握了农村闲置土地的有关情况，为盘活利用农村闲置土地提供了基础数据支撑。

 

　　下一步，自然资源部、农业农村部将会同有关部门，加强农村闲置土地调查摸底工作。同时，农业农村部将充分发挥大数据作用，研究建设农村宅基地管理信息平台，形成宅基地数据一张图、管理一条链、监测一张网，推进宅基地数字化管理。

 

　　八、关于农村闲置土地盘活利用

 

　　近年来，国务院及有关部门先后制定出台了一系列政策，支持各地采取有力措施盘活农村闲置土地，提高资源利用效率，增加农民财产性收入。

 

　　一是出台盘活利用农村闲置土地的政策文件。《国务院办公厅关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》提出，通过农村闲置宅基地整理、土地整治等新增的耕地和建设用地，优先用于农村产业融合发展。《国务院办公厅关于支持返乡下乡人员创业创新促进农村一二三产业融合发展的意见》提出，城乡建设用地增减挂钩政策腾退出的建设用地指标，以及通过农村闲置宅基地整理新增的耕地和建设用地，重点支持返乡下乡人员创业创新。文化和旅游部等17部门印发的《关于促进乡村旅游可持续发展的指导意见》提出，在符合生态环境保护要求和相关规划的前提下，鼓励各地按照相关规定，盘活农村闲置建设用地资源。去年9月，农业农村部印发《关于积极稳妥做好农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作的通知》，指导各地探索盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅的有效途径和政策措施。

 

　　二是探索开展农村土地综合整治。2005年以来，自然资源部按照国家有关规定，开展城乡建设用地增减挂钩试点，支持各地整治低效利用的农村建设用地。2019年，自然资源部印发《关于开展全域土地综合整治试点工作的通知》，提出2020年在全国部署不少于300个全域土地综合整治试点，以科学规划为前提，以乡镇为基本实施单元，整体推进农用地整理、建设用地整理和乡村生态保护修复，优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善农村人居环境。

 

　　三是推进农村宅基地制度改革试点。2015年以来，按照党中央、国务院的部署，全国33个县（市、区）开展了农村宅基地制度改革试点。试点地区按照“依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出”的目标要求，积极探索建立宅基地有偿使用和退出机制，取得明显成效。按照2019年中央一号文件、2020年中央一号文件的要求，中央农办、农业农村部研究起草了深化农村宅基地制度改革试点的有关文件。2020年6月30日，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》。

 

　　下一步，农业农村部将会同自然资源部等部门，加快盘活农村闲置土地资源，促进乡村振兴发展。一是启动新一轮农村宅基地制度改革试点。在原有33个试点县（市、区）的基础上，再选择一批重点地区开展新一轮改革试点，重点围绕宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”进行探索，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权，适度放活宅基地和农民房屋使用权。二是完善农民闲置宅基地和闲置农房政策。指导各地积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，鼓励农村集体经济组织及其成员采取自营、出租、入股、合作等方式盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，发展休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、文化体验、电子商务等乡村产业。三是推进集体经营性建设用地入市。自然资源部组织开展了《农村集体经营性建设用地入市指导意见》制定工作，明确依法自愿有偿退出的宅基地、腾退的其他用途集体建设用地和空闲土地资源，经国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途并依法登记后，可通过出让、出租等方式入市交易。

 

　　九、关于农村土地流转

 

　　近年来，农业农村部认真贯彻落实中央决策部署和有关法律规定，积极做好土地经营权流转管理和服务。

 

　　一是基本完成农村承包地确权登记颁证工作。截至目前，全国共有2838个县（市、区）和开发区开展了农村承包地确权登记颁证工作，涉及2亿多农户，妥善解决了约68万起土地承包纠纷，化解了大量久拖未决历史遗留问题，确权到农户约15亿亩承包地，农村承包地确权登记颁证工作基本完成。

 

　　二是加强农村土地经营权流转规范管理和服务。2016年，农业农村部印发《农村土地经营权流转交易市场运行规范（试行）》，进一步明确了在流转交易市场进行交易的相关规程。农业农村部还积极指导各地健全土地经营权流转市场，规范市场运行机制。全国已有1239个县（市、区）、18731个乡镇建立农村土地经营权流转服务中心，全国家庭承包耕地流转面积超过5.55亿亩。

 

　　三是有序推动互换并地。2017年中央一号文件提出，积极引导农民在自愿基础上，通过村组内互换并地等方式，实现按户连片耕种。农业农村部指导各地顺应生产力发展的要求，在充分尊重农民意愿前提下，积极引导农户通过土地承包经营权“互换”，“小块变大块、多块并一块”，实现土地规模经营。

 

　　下一步，农业农村部将认真贯彻落实中央要求，进一步加强农村土地经营权流转管理和服务，指导各地农村土地流转市场规范运行。同时，继续总结各地经验，指导有条件的地方引导农民在自愿基础上通过互利互换方式，解决承包地块细碎化问题。

 

　　十、关于优化土地供给

 

　　从2005年起，自然资源部按照国家有关规定，规范开展城乡建设用地增减挂钩试点，将农村闲置、散乱的宅基地等建设用地整理腾退，节约的建设用地，优先用于农民新居、农村基础设施建设以及农村康养、旅游等产业用地，有效改善了农村生产生活条件，解决了农民建房、农村产业发展用地等问题，促进了城乡统筹发展和美丽乡村建设。为贯彻落实新修正的土地管理法，自然资源部正在组织制定《农村集体经营性建设用地入市指导意见》，按照同地同权同责，同等进入城乡统一的建设用地市场的原则，明确依法自愿有偿退出的宅基地、腾退的其他用途集体建设用地和空闲土地资源，经国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途并依法登记后，可通过出让、出租等方式入市交易，支持乡村振兴战略用地需求。

 

　　下ー步，自然资源部、农业农村部将会同有关部门，完善城乡建设用地增减挂钩政策，在优化城乡建设用地布局的同时，改善农村生产生活条件和生态环境；抓紧制定出台《农村集体经营性建设用地入市指导意见》，为各地稳妥推进集体经营性建设用地入市工作提供具体指导；督促各地认真落实相关产业用地支持政策，保障农业农村发展用地需求，推动乡村振兴战略实施，促进乡村产业高质量发展。

 

　　十一、关于土地管理相关法律法规宣传

 

　　国务院有关部门一直高度重视土地管理法律法规宣传工作，将土地管理法、闲置土地处置办法等土地管理相关法律法规作为自然资源法治宣传教育的重点内容，开展自然资源法律法规进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位的“法律六进”主题活动，不断延伸法律服务触角，形成扎根基层、机制完善的自然资源法治宣传体系。新修正的土地管理法正式实施后，自然资源部、农业农村部等部门充分运用广播、电视、报纸、网站、微信、微博、移动客户端等媒体，面向社会公众广泛宣传土地管理法律知识，营造学法、知法、守法、用法的良好氛围。

 

　　下一步，自然资源部、农业农村部将会同有关部门，继续做好土地管理相关法律法规、政策文件等的解读和宣传工作，不断增强农村基层干部和广大农民群众的法治意识。