2021年12月24日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议全票通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改<中华人民共和国种子法>的决定》，自2022年3月1日起施行。
这是继2015年11月4日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议修订种子法后的又一次重要修改，对我国现代种业发展具有十分重要的意义。
选育动植物新品种过程漫长，培育一个植物新品种一般需要8—10年，选育一个畜禽新品种，要花费数十年乃至上百年。现代育种科技变革迭代，在基因组学、分子生物学、合成生物学、信息生物学、人工智能技术、大数据信息技术等广泛应用于动植物育种领域的时代，种业知识产权保护必须紧紧跟上。
2017年7月17日，中科院植物研究所科研人员在实验室里研究新品种葡萄。图｜新华社
2021年种子法修改，聚焦提高植物新品种知识产权保护法治化水平，在育种者、生产经营者、使用者之间建立平衡的权利义务关系，是我国植物新品种保护制度演变发展史上的标志性事件。
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我国种业发展进入了依法治理阶段
新中国成立以来，党和国家始终高度重视种子工作和种业发展。
上世纪60年代，中央文件提出，“种子第一，不可侵犯”；毛泽东同志提出，把“培育和推广良种”作为发展农业的重要措施之一；邓小平同志强调，“农业靠科学种田，要抓种子、优良品种”，“农业问题最终要由生物工程来解决”。我国用占世界9%的耕地，养活占世界22%的人口，生产占世界25%的粮食，优良品种的培育和推广发挥了重要作用。
2021年10月26日，河北邢台市南和区阎里乡农民在田间为播种机添加冬小麦种子。图｜新华社
回顾历史我国种业发展，大体经历了自繁自用、统一供种和市场化发展三个阶段。各个阶段的发展是由生产方式、生产力发展水平及农村经济体制决定的，有其特定历史条件下的合理性。
自繁自用阶段（1949年至1977年）
新中国成立初期，农村土地归农民个人所有。在初级社时期，与个体经营相适应，生产用种主要是农民自繁。农民响应政府号召，就地繁育优良品种，多余的由政府预约收购调配，“家家种田，户户留种，种粮不分，以粮代种”是当时的真实写照。高级社时期，良种繁育逐步转变为主要由农场承担。
人民公社时期，形成了主要由村集体自繁、自选、自留、自用，国家辅之以必要调剂的“四自一辅”模式。
三年困难时期，农业生产陷入低谷，粮食紧缺，农作物种子出现严重混杂退化。为此，全国建立以县良种场为骨干、公社良种场为桥梁、生产队种子田为基础的三级良种繁育推广体系，名义是三级体系，但由于技术水平不高，管理力量薄弱，种子“一年纯、两年杂、三年退化”问题十分普遍。
这一阶段，种子没有商品属性，没有种子企业，也没有商品种子市场。
统一供种阶段（1978年至2000年）
我国改革开放以后，农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，种业形成了布局区域化、生产专业化、加工机械化、质量标准化、以县为单位统一供种的“四化一供”模式。
各地以种子站为基础建立垄断性的县种子公司，按照“不赔钱略有盈余”原则开展种子加工经营活动。
1995年，国家开始实施包括良种选育、生产繁殖、加工包装、推广销售、质量管理为主要内容的“种子工程”，提出了种子产业化的发展思路，提升了良种化水平。到2000年，我国共育成并推广农作物新品种1210个，主要农作物品种更换率达56%。
同时，种子管理体制开始改革，种子站与种子公司分设，管理职能归种子站，经营职能归种子公司。由于种子站与种子公司是“一套人马、两块牌子”，职责、经费、人员没有做到完全分离。种子公司由于缺资金、缺技术、缺人才、缺管理，生产经营陷入困境，负债经营的占70%以上。
这一阶段，种子经营管理实质上仍是政企、事企不分，种子市场仍是缺乏竞争的市场。但是，提出了政企分开、事企分开的改革思路并为之探索，使种子有了商品属性，为而后深化改革打下了基础。
市场化发展阶段（2000年至今）
2000年颁布实施的《中华人民共和国种子法》，为打破国有种子公司垄断经营，推动多元市场主体发育提供了法治保障，种业进入从计划体制向市场经济体制转型发展阶段。
这一阶段有三个特点：一是种业生产经营由单一主体逐步向多元主体转变；二是种业发展由主要靠行政推动向政府推动加市场拉动转变；三是种子经营和管理体制全面实现政企、事企分开。
在种子法的统领下，国务院及农业农村、林业草原部门先后制定出台了40多项配套法规和规章，各省、区、市制定了一批地方性种子法规，形成了以种子法为核心、多层次的种业法律法规体系，我国种业发展进入了市场化育种和依法治理阶段。
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植物新品种保护制度尚不完善
今后若干年，我国因人口增长和消费水平提高产生的农产品刚性需求扩大趋势不可逆转，因城镇化加速产生的耕地、水资源和农村优质劳动力减少趋势不可逆转，因比较优势国内大宗农产品价格与国际市场价格差距扩大趋势不可逆转，因上述原因产生的农产品进口扩大趋势不可逆转。
2020年2月10日，广西钦州市钦南区久隆镇农民在大棚内播种蔬菜种子。图｜新华社
缓解“四个不可逆转”，关键靠科技进步，科技进步关键靠种业。
2011年5月，国务院主管农业农村工作的负责同志在全国现代农作物种业工作会议上指出，我国农作物品种选育存在“四多四少”：我国种业产学研分割、育繁推脱节，品种选育集成度低，成果评价及转化机制不完善，品种选育目标不适应生产需要。选育的品种多，但突破性的品种少，相当部分品种是低水平重复；通过审定的品种多，但较大面积种植的品种少，且品种名称混乱、一品多名和多品一名问题突出；高产品种多，但综合性状好、品质高、抗逆性和适应性强的品种少，不适应我国病虫多发、异常天气频发的趋势；适应人工劳动的品种多，适应机械收割的品种少，不适应农村劳动力转移、农业机械化快速发展的新形势。
造成“四多四少”的具体原因如下：
一是投入和创新方面的原因。长期以来，科研投入大多数用于商业化育种，种质资源收集改良、育种方法、技术创新等基础性、前沿性研究投入不足，育种创新速度慢，制约突破性大品种选育。
二是科研管理方面的原因。千军万马从事商业化育种，项目资源、材料资源和人才资源分散，难以集中优势资源和兵力攻关。绝大部分种子企业育种能力不足，规模小、基础薄弱，有些种子企业根本就没有育种能力。
三是科研评价体系方面的原因。“重立项轻验收”“重论文轻专利”“重数量轻质量”的科研评价体系，不利于催生原创性成果产生。
四是品种审定标准方面的原因。品种审定以产量标准为导向，品种同质化严重。品种审定标准、程序以及公平性、透明性、合理性等都有待完善。
特别需要指出的是，我国种业知识产权保护弱项短板突出。
我国1997年制定了《中华人民共和国植物新品种保护条例》，同年10月1日施行，正式确立植物新品种权制度，并加入了《国际植物新品种保护公约（UPOV）》（1978年文本）。2015年修订《中华人民共和国种子法》，新增“新品种保护”专章，填补了我国植物新品种法律制度空白。2020年实施《中华人民共和国民法典》，将植物新品种权列为知识产权。
我国植物新品种权申请量和授权量逐步增多，至2021年，申请总量4.8万多件，授权总量1.7万多件，位列UPOV成员前列。由于我国现行植物新品种保护水平是基于UPOV1978年文本，保护力度低于UPOV大部分成员采用的UPOV1991年文本，难以应对生物育种技术快速发展带来的知识产权挑战：
第一，品种权保护范围窄，保护环节不完整。
保护范围过窄和保护环节不完整，使品种权人陷入取证难、维权难、赔偿低的不利局面，许多侵权行为难以受到追究。
按照原来的规定，植物新品种权的保护范围仅限于授权品种的繁殖材料，保护环节仅限于授权品种繁殖材料的生产、繁殖和销售。
因此，品种权人只能对未经许可生产、繁殖、销售授权品种繁殖材料，以及未经许可将该授权品种的繁殖材料重复使用于生产另一品种繁殖材料的情形主张权利，对未经许可使用受保护品种的繁殖材料而获得的收获材料不能主张权利（除非证明实施为繁殖进行的处理、许诺销售、进口、出口、储存授权品种繁殖材料的行为人与未经许可生产、繁殖、销售授权品种繁殖材料存在共同侵权，才能追究相关行为人侵害品种权的法律责任）。
第二，对原始育种创新难以实行有效激励。
为激励原始育种创新，避免修饰性育种免费占用原始品种育种成果，UPOV1991年文本建立了实质性派生品种制度，并为68个UPOV成员接受并实施。
我国长期以来未建立实质性派生品种制度，没有依据育种创新程度对原始品种与修饰性品种实施区别性保护，原始育种创新投入大、周期长、风险高、亲本容易流失。按照原来的规定，修饰性品种同原始品种受到同样保护，这就混同了不同劳动成果的价值贡献，这是明显的短板弱项。
近些年来，虽然我国植物新品种权的年申请量与授权量攀升，但品种多而不优、同质化严重。
第三，不利于优异种质资源进入我国。
来自国外的植物品种权申请量，在一定程度上反映国际社会对我国品种权保护的认可程度。目前，国外在我国申请植物新品种权保护的数量有限，占总申请量的8%左右，与美国的62%、日本的30%差距不小。同时，也影响对国外先进的原创性育种技术的引进、消化和吸收。
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新种子法修改的五大重点
按照习近平总书记关于“要下决心把我国种业搞上去，抓紧培育具有自主知识产权的优良品种，从源头上保护国家粮食安全”和“实现种业科技自强自主、种源自主可控”的重要指示精神，这次种子法修改，立足我国种业知识产权保护，通过扩大植物新品种权的保护范围、扩展保护环节、建立实质性派生品种制度、强化侵权损害赔偿责任等，加大植物新品种权的保护力度。
2020年8月12日，吉林市永吉县一拉溪镇九月丰家庭农场，工作人员在实验室中检测一批试种水稻的稻谷外观。图｜新华社
扩大植物新品种保护范围。
新种子法规定，植物新品种保护范围由授权品种的繁殖材料延伸到未经许可使用授权品种繁殖材料获得的收获材料，凡涉及由未经许可使用授权品种的繁殖材料而获得的收获材料，应当得到植物新品种权所有人的许可。扩大品种权保护范围，增加了品种权人主张权利的机会，可以比较好地解决无性繁殖作物、常规作物品种维权难问题。
新种子法同时规定，品种权人对授权品种繁殖材料已有合理机会行使其权利的，不再对该繁殖材料的收获材料行使权利。也就是说，品种权人不得针对同一批授权品种的繁殖材料和由该批繁殖材料获得的收获材料重复行使权利，并且在可能的情况下，应尽量针对繁殖材料行使权利。这样处理，有利于保护种子经营流通秩序。
扩展植物新品种保护环节。
新种子法规定，除本法、有关法律、行政法规另有规定的外，任何单位或者个人未经植物新品种权所有人许可，不得生产、繁殖和为繁殖而进行处理、许诺销售、销售、进口、出口以及为实施上述行为储存该授权品种的繁殖材料，不得为商业目的将该授权品种的繁殖材料重复使用于生产另一品种的繁殖材料。
与原种子法相比，品种权保护环节由原来的三个扩展为八个，增加了“为繁殖而进行处理、许诺销售、进口、出口、储存”五个环节，为品种权人提供了更多主张权利的机会，减少维权举证难度，对侵权行为构成全链条打击。
建立实质性派生品种制度（EDV），实施延伸保护。
实质性派生品种是指由原始品种实质性派生，或者由该原始品种的实质性派生品种派生出来的品种，与原始品种有明显区别，并且除派生引起的性状差异外，在表达由原始品种基因型或者基因型组合产生的基本性状方面与原始品种相同。
实质性派生品种制度的要义是，实质性派生品种可以申请植物新品种权并可以获得授权，但对其进行商业化利用时，应当征得原始品种的植物新品种权所有人的同意。
1991年，国际植物新品种保护联盟针对利用生物技术修饰性改造他人授权品种的情况，建立了实质性派生品种（EDV）制度，明晰了原始品种的品种权人与派生品种的品种权人的利益分享机制，以鼓励育种原始创新，减少修饰模仿。
目前，UPOV77个成员中，有60个成员执行UPOV1991年文本，有8个成员执行UPOV1978年文本但建立实质性派生品种制度，共有68个成员已经实行实质性派生品种制度。我国是UPOV成员中第69个实行实质性派生品种制度的国家。
新种子法规定，实质性派生品种制度的实施步骤和办法由国务院规定。实施实质性派生品种制度，需要种子DNA身份鉴定等技术支持。在农业领域，农业农村部已建立植物新品种测试中心及27个分中心，建立了水稻、玉米、小麦等作物1万多个品种的DNA指纹数据库，制定了35种作物的分子鉴定技术标准。按照积极稳妥的思路，可以分作物、分阶段实施。
明确植物新品种权人的惠益分享途径。
新种子法规定，“植物新品种权所有人可以将植物新品种权许可他人实施，并按照合同约定收取许可使用费；许可使用费可以采取固定价款、从推广收益中提成等方式收取。”这个规定是原则性的，具体需要依据平等互利、协商一致、等价有偿等原则，由当事各方通过协议明确权利义务。
强化侵权赔偿力度。
新种子法从五个方面提高对侵害植物新品种权行为的威慑力：
明确将故意作为惩罚性赔偿的构成要件；
加大了惩罚性赔偿数额，对权利人的损失或侵权人获得的利益或品种权许可使用费可以确定数额的，将赔偿数额的上限由三倍提高到五倍，难以确定数额的，将赔偿限额由三百万元提高到五百万元；
明确赔偿数额应当包括权利人为制止侵权行为所支付的合理开支；
提高对生产经营假种子、劣种子违法行为的罚款额度，生产经营假种子货值金额不足二万元的，处二万元以上二十万元以下罚款，货值金额二万元以上的，处货值金额十倍以上二十倍以下罚款；
生产经营劣种子货值金额不足二万元的，处一万元以上十万元以下罚款，货值金额二万元以上的，处货值金额五倍以上十倍以下罚款。
上述规定中，有些还要严于专利法的相关规定。
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为案件审理留出空间
植物新品种权的保护环节、保护范围和EDV制度，共同构成了植物新品种权的支架性法律制度，在行使权利过程中，还需要遵守权利用尽原则、合法来源抗辩规则和品种权例外规定。虽然新种子法没有直接规定权利用尽原则和合法来源抗辩规则，但为案件审理留出了空间。
2021年3月10日，江西南昌县一家种业公司车间内，工人在搬运即将销售的种子，以备春耕春播。图｜新华社
一是关于权利用尽原则。
权利用尽是知识产权领域的一个重要原则，又称首次销售权利用尽原则。
权利用尽原则的适用有两个前提条件：一是进入流通领域的是经品种权人许可生产的授权品种材料；二是对授权品种材料的使用不涉及“进一步繁殖”和“特定条件下出口”的行为。倘若被控授权品种材料未经品种权人许可生产，则为侵权材料，不适用权利用尽原则，品种权人在法律规定的诉讼时效内仍然可以主张权利。
例如：品种权人A许可B公司繁殖销售15万公斤玉米种子，但B公司违反合同繁殖销售20万公斤玉米种子，对超出许可范围的5万公斤侵权玉米种子，品种权人A可以向B公司主张权利。
又如，某土豆出口商将经品种权人许可生产的土豆出口，一部分出口到已经对土豆实施品种权保护的日本，属于合法行为，适用权利用尽原则；另一部分出口到尚未建立植物品种保护制度的缅甸，如果土豆直接用于最终消费，则适用权利用尽原则，如果未经品种权人许可用于种植，则构成侵权，不适用权利用尽原则，品种权人可以提起诉讼并要求赔偿。
二是合法来源抗辩规则。
最高人民法院颁布的《关于审理侵害植物新品种权纠纷案件具体应用法律问题的若干规定（二）》，规定了当事人合法来源抗辩及适用条件：“销售不知道也不应当知道是未经品种权人许可而售出的被诉侵权品种繁殖材料，且举证证明具有合法来源的，人民法院可以不判令销售者承担赔偿责任，但应当判令其停止销售并承担权利人为制止侵权行为所支付的合理开支。对于前款所称合法来源，销售者一般应当举证证明购货渠道合法、价格合理、存在实际的具体供货方、销售行为符合相关生产经营许可制度等。”
这个规定，对于统一司法案件审理适用标准、体现权利平衡原则、保护正常合法交易是有积极意义的。
对合法来源抗辩规则是否在新种子法中体现，存在认识上的分歧：
一种意见认为，合法来源抗辩是植物新品种知识产权保护制度的重要组成部分，不入法，对非故意侵权主体有失公允，不利于保护正常的交易行为。
另一种意见则认为，销售者对其所销售种子的品种、来源和授权情况等负有法定注意义务，规定合法来源抗辩将会减轻相关当事人的侵权责任，增加了品种权人的维权成本，削弱了品种权保护力度，且UPOV1978年文本、1991年文本均未规定该内容，不主张在新种子法中体现。
鉴于此，新种子法对合法来源抗辩规则未作规定，留予司法实践继续探索。
三是关于权利例外情形。
原种子法关于保护农民利益有两处规定：“农民自繁自用授权品种的繁殖材料，可以不经植物新品种权所有人许可，不向其支付使用费，但不得侵犯植物新品种权所有人依照本法、有关法律、行政法规享有的其他权利。”“农民个人自繁自用的常规种子有剩余的，可以在当地集贸市场上出售、串换，不需要办理种子生产经营许可证。”
上述两处规定，前者属于权利例外情形，后者属于生产经营许可情形，如果农民大量销售远超出自用需要的种子，则属于种子生产经营行为，需要办理种子生产经营证。
有意见认为，随着种植大户、家庭农场和农民专业合作社等新型经营主体发展，农村承包地流转和托管服务面积不断扩大，农民自繁自用难以准确界定，有些经营主体借农民自繁自用之名行经营性销售之实，侵犯了植物新品种权人的合法权益，为杜绝漏洞，建议删除上述规定。
新种子法对上述两处规定未作修改，主要考虑是：
第一，我国是大国小农，家庭承包经营仍然是生产经营主体，保留农民对种子自繁自育自用的权利在一定时期是必要的，有些豆科类、无性繁殖类作物及部分常规种子，离不开农民的自繁自育；
第二，农民自留种对于保存传统的农作物种质资源，保持农作物品种多样化，维护生物多样性仍具有重要作用；
第三，农民是弱势群体，农业是弱质产业，国家不断提高对农业、农民的支持保护水平，在农民用种上给予倾斜，有利于农民降低生产成本，符合政策趋向；
第四，最高人民法院颁布的《关于审理侵害植物新品种权纠纷案件具体应用法律问题的若干规定（二）》，对农民自繁自用行为已作出界定，农民在其家庭农村土地承包经营合同约定的土地范围内自繁自用授权品种的繁殖材料，不构成侵权。承包大户、家庭农场以及农民专业合作社等新型经营主体，不属于享有自繁自用权利的农民范围，防止滥用“农民权利”实施侵权行为。这样处理，既将法律赋予农民的权利保障到位，又避免其他经营主体假借农民权利侵犯品种权人的合法权益。
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构建中国特色种业知识产权保护法律体系
目前，国际上植物新品种保护主要有两种模式：
一种是美国实行的植物专利、植物新品种保护和发明专利“三位一体”的保护模式，育种者可以根据需要选择其中一种或者两种以上的组合保护方式。
另一种是以欧盟为代表的保护模式，由植物品种保护制度对植物新品种提供保护，其他不属于植物品种的植物发明由专利制度提供保护。
我国根据种业发展的实际需要及国情，创造出以种子法为基础，专利法、商标法、反不正当竞争法、刑法等法律相关条款为补充，行政法规、部门规章、司法解释相配套的植物新品种保护法律体系，集成了前两种模式的优势。
种子法修改从调研到完成起草工作，历时五年多时间。
2021年修改的种子法，是我国植物新品种保护法律制度演变史上的标志性事件，将为我国种业科技自强自主、种源自主可控，实现种业振兴提供坚实的法治保障。
作者丨刘振伟 全国人大常委会委员、全国人大农业与农村委员会副主任委员
来源丨瞭望智库
