转基因技术是现代生物技术的核心技术之一，各国政府高度重视，几十年来持续出台优先发展计划和政策。在我国，由于一系列国家科技计划的长期支持，以水稻为代表的农作物基因组和生物技术研究取得了巨大进展，鉴定和分离克隆了一大批与水稻产量、品质、抗逆等性状相关的具有重要应用前景的功能基因，培育出以“华恢1号”与“Bt汕优63”为代表的系列抗虫、抗病、抗逆及高产优质的转基因水稻新品系。我国在农业生物技术领域的自主创新能力已经进入世界先进水平的前列。
与之不匹配的是，我国转基因作物产业化严重滞后，长期止步不前，转基因抗虫水稻就是典型案例。经历了漫长的生物安全评价，2009年“华恢1号”与“Bt汕优63”获得农业部颁发的生产应用安全证书，这意味着商业化生产已不存在技术上的障碍。虽然距离市场只有一步之遥，但历时10年，这两个中国技术成熟度最高的转基因产品，至今仍看不到应用的希望。这篇述评记述了20余年来转基因水稻研发者的雄心与痛苦、希望与失望，并对如何突破困局提出建议。然转基因水稻之殇，只不过是当前我国农业生物技术应用黯淡前景的一个缩影。
一、我国为什么要发展转基因水稻？
在中国，水稻常年播种面积稳定在4.5亿~5亿亩，约占我国作物总播种面积的20%，是我国一半以上人口的主粮。长期以来，我国农业基础比较薄弱。近几十年来，随着人口增长、经济发展，资源环境的约束加剧；农业生产既要保障粮食安全，又要促进农业可持续发展，面临的供给、资源和环境压力越来越大；人口增长和生活水平提高对粮食的刚性需求持续增长，消费结构变化对粮食生产带来新的挑战；耕地和水资源对粮食生产制约性增大，粮食生产与资源、环境的矛盾日益突出。另外，通过传统技术取得育种的新突破越来越难，近20年来农作物新品种的产量改良年递增率不足0.5%。为了解决上述问题，转基因技术被寄予厚望。
自20世纪80年代以来，我国政府一直把转基因生物技术作为支撑发展、引领未来的战略抉择。从邓小平到习近平，党和国家主要领导人都对发展基因工程和转基因有专门的论述，多年的中央一号文件均对推进转基因生物新品种培育和产业化有明确部署。我国在国家高技术研究发展计划(简称863计划)、国家重点基础研究发展计划(简称973计划)等一系列国家科技计划中对农作物转基因研发进行了系统的布局，并在1999年、2008年先后启动转基因生物新品种培育两个国家科技重大专项。历经30余年发展，我国在基因克隆、转基因技术、新品种培育等方面取得了重要进展，自主创新能力显著增强，生物安全保障能力持续提升，生物产业蓄势待发。
20余年来的全球转基因作物应用的实践表明，转基因作物的种植不仅能提高产量，减少农药和化肥的使用，降低劳动力成本，而且能显著提升农产品品质，保护生态环境，增强农业竞争力。先进国家如美国、加拿大等通过大力发展转基因作物，引领了现代农业和种业的发展，产生了巨大的经济效益。巴西、阿根廷等后发国家果断“拥抱”转基因技术，大力发展转基因农业，在世界农产品贸易中迅速获得了举足轻重的地位。
我国作物转基因研究尤其是水稻转基因技术是和世界先进水平同步的，一直处于“并跑”并在部分领域处于“领跑”的状态。鉴于水稻既是主粮又是重要的模式植物，我国政府对水稻研究尤其重视，长期重点支持。中国水稻基因组、功能基因组和分子生物学、生物技术和育种研究成果累累，人才辈出。近20年来水稻文献无论是量还是质均居全球之首；中国科学家进行了数千水稻品种的基因组测序，鉴定和克隆出了大批具有自主知识产权的基因；培育了世界上一半以上的转基因水稻材料，用于水稻转化的目的基因达100多个；2000年以来，在世界范围内水稻基因相关专利的申请总量和年申请量均远高于美国、日本等国，中国水稻基因知识产权的优势明显；以杂交稻为代表的水稻育种长期在全球领先。以这些坚实的技术储备为基础，我国转基因技术在农作物的应用首先选择水稻是历史的必然。
新中国成立以来，品种改良一直主导着水稻生产。矮化育种、杂交稻引领了水稻育种和生产方式的变革，这为保障我国粮食的供给做出了巨大贡献，被誉为“绿色革命”。然而，“绿色革命”也带来化肥和农药滥用、资源消耗过度、土壤退化、环境污染严重等诸多弊病；当前农村劳动力大量转移，对能适应轻简化田间操作的新品种又产生了迫切需要。育种技术的核心是对关键基因的发现和利用。转基因技术能够打破物种的隔离，实现跨物种的基因转移，从而克服水稻育种技术的瓶颈，助力培育以“少打农药、少施化肥、节水抗旱、优质高产”为目标的“绿色超级稻”，引领新的“绿色革命”，为农业的绿色发展提供路径。
水稻是遭受虫害最多的粮食作物。据统计，国内有记载的水稻害虫有385种，其中约20种为主要害虫。对水稻危害最为突出的害虫是钻蛀性螟虫，如二化螟、三化螟、大螟等，以及稻纵卷叶螟和褐飞虱。现有研究表明，水稻的种质资源中缺乏对钻蛀性螟虫和稻纵卷叶螟的有效抗性基因。因此，长期以来水稻生产主要依赖化学杀虫剂来防治这些害虫。有资料显示，全国稻螟年发面积约1500万公顷，防治面积3800万公顷，按21世纪初的物价和人工费估计，全国每年稻螟造成的直接经济损失达160亿元。大量使用化学杀虫剂不仅增加农民负担，而且破坏生态环境，农药残留威胁人畜健康。
早在1901年，人类就发现了苏云金芽孢杆菌(Bt)具有杀虫功能，且杀虫活性特异，由苏云金芽孢杆菌开发出的杀虫剂对环境友好、对人体安全，已被广泛安全应用半个多世纪。过去30多年来，用从苏云金芽孢杆菌分离出的杀虫晶体蛋白质基因培育出的抗虫转基因大豆、玉米在全球获得大面积推广，取得了巨大的经济、环境和社会效益。美国农业部(USDA)2014年发表的数据表明，美国转基因抗虫玉米的产业化，使得近十年来美国的玉米生产减少农药用量90%以上。如果我国能培育和推广抗虫水稻，相信会产生类似的效果，为绿色农业做出巨大贡献。
二、我国转基因抗虫水稻技术完全成熟，具备产业化条件
华中农业大学水稻团队研发转基因抗虫水稻始于20世纪90年代初。1995年开始研发无标记抗虫转基因水稻，采用了基因枪介导的共转化技术，以其时全国种植面积最大的杂交稻“汕优63”的恢复系“明恢63”为受体，转化人工合成的Bt杀虫基因(cry1Ab/cry1Ac)，培育出的转基因水稻命名为“华恢1号”。以“华恢1号”为父本，“珍汕97A”为母本，配制的杂种叫“Bt汕优63”。“华恢1号”和“Bt汕优63”均表现出很强的抗虫性，所有关键技术、基因、遗传材料的知识产权均属于国内科研单位。“华恢1号”和“Bt汕优63”于1999年通过农业部组织的成果鉴定。
其后的中间试验、环境释放和生产性试验数据表明，转基因抗虫水稻高抗钻蛀性螟虫及稻纵卷叶螟等鳞翅目水稻害虫，抗性基因遗传稳定。种植抗虫转基因水稻可节省80%左右的农药投入，还能较施农药的对照增产6%~9%。
转基因抗虫水稻经历了长达11年的安全评价，评价内容和过程极其严苛，在国际同类评价中绝无仅有。内容主要包括食品安全性和环境安全性。食品安全性评价涉及营养学、毒理学和致敏性等。营养学评价包括主要成分(淀粉、蛋白质、脂肪、水分、灰分等，以及氨基酸和脂肪酸)、微量营养成分(矿物质、维生素)以及抗营养因子等；毒理学评价包括大鼠90天喂养试验、短期喂养试验、遗传毒性试验、三代繁殖试验和慢性毒性试验等；致敏性评价包括目的基因表达蛋白与已知致敏原的氨基酸序列同源性比较等。环境安全性评价包括转基因生物的生存竞争能力、基因漂移的生态风险、对非靶标生物和生物多样性的影响，以及靶标生物的抗性风险与治理等。2009年，转基因抗虫水稻通过了农业转基因生物安全委员会评审，专家委员会一致认为，“华恢1号”和“Bt汕优63”与非转基因水稻同样安全，消费者可以放心食用。
2009年11月13日，农业部农业转基因生物安全管理办公室负责人专程到武汉向华中农业大学颁发了“转cry1Ab/cry1Ac基因抗虫水稻华恢1号在湖北生产应用的安全证书”和“转cry1Ab/cry1Ac基因抗虫杂交稻组合Bt汕优63在湖北生产应用的安全证书”。这是中国首次颁发的转基因水稻的生产应用安全证书，有效期5年。在颁发安全证书的同时，农业部相关负责人强调，在获得安全证书之后，还需要通过转基因作物品种审定，获得生产许可证和经营许可证，方可进行商业化生产。然而，虽然研发方做出了极大的努力，但上述三个方面的审批未取得任何进展。在安全证书的有效期内，两个品系未能进行商业化生产。2014年，华中农业大学向农业部提交了两个品系安全证书的续申请，后续申请中进一步充实了环境安全评价数据，增加了两代动物繁殖试验数据，进一步证实两个品系生产应用的安全性。2015年1月，学校再次收到由农业部颁发的“转cry1Ab/cry1Ac基因抗虫水稻华恢1号在湖北省生产应用安全证书”和“转cry1Ab/cry1Ac基因抗虫水稻Bt汕优63在湖北省生产应用安全证书”，有效期5年。令人遗憾的是，时至今日，在长达十多年的徘徊之中，有关部门连转基因水稻品种如何审定的办法都未制定!
2018年1月，美国食品药品监督管理局(FDA)网页上公布了该局对华中农业大学提交的转基因抗虫水稻“华恢1号”安全性和营养评价报告咨询的卷宗及相关信函。根据该函件的精神，美国FDA认同关于“华恢1号”的安全性评价的资料，认为“华恢1号”稻米无论是作为人类食品还是动物饲料在安全性、营养成分、抗营养因子等各种相关参数与原品种无实质差异。
美国转基因产品的入市主要受三个部门监管，即食品药品监督管理局(FDA)、国家环境保护署(EPA)以及农业部(USDA)。FDA主要负责上市前的食品安全咨询。EPA负责确定转基因产品中外源目标成分的允许残留限量以及接触允许残留限量。华中农业大学于2010年咨询了EPA，2013年EPA回信申明：“华恢1号”所含的cry1Ab/cry1Ac蛋白适用《美国联邦环境保护法规》40CFR174.510法条中对cry1Ac的残留限量豁免。残留限量是指杀虫剂等在食品和饲料中允许的最大残留值，而残留限量豁免是指不需要设定最大残留值，即对“华恢1号”所含有Bt蛋白的残留限量豁免，不设最大残留量，并免于在EPA登记。USDA管理转基因作物在美国的种植。如果“华恢1号”水稻要到美国种植，则需要USDA的审批。
转基因抗虫水稻“华恢1号”通过了美国FDA和EPA的安全性审查程序，意味着“华恢1号”大米及其制品可以出口美国，向普通消费者直接销售。这也表明我国检测机构对“华恢1号”水稻进行的食用饲用安全评价以及营养评价的实验方法和数据，得到了美国相关机构的完全认可。
综上所述，转基因抗虫水稻是目前世界上安全评价项目和内容最多、审批程序最严格的转基因作物，具有坚实的安全性保障。在我国法律保护下，无论从知识产权、安全性、技术性，还是市场的层面评价，转基因抗虫水稻商业化生产的条件完全成熟。
现实的困境是，尽管“华恢1号”在中国获得了生产应用安全证书，FDA认定在美国可以合法销售，但在世界上却没有地方可以合法生产。
三、症结何在？
转基因水稻在获得安全证书后，按已有的法律法规及国内外其他作物的先例应该会在1~2年内走完剩下的程序，投入市场。然而，10年来，上市条件完全成熟的转基因水稻产业化的步伐却始终停滞。与产业化受冷相对应的是围绕着它的讨论乃至争议的热闹景象，且其热度持续上升。有关转基因水稻及其相关话题的争议，早已超过了科学和技术本身的范畴，涉及文化、体制、公众、心理以及公众对政府的信任等诸多方面。
在这个过程中，我们看到了一个境外组织——绿色和平(Greenpeace)组织在制造混乱局面中发挥了关键作用。虽然绿色和平组织在中国没有注册，仅1997年在香港设立了办事处，但该组织却能以其高超的技巧和极强的能力，以转基因水稻产业化为主要靶点，操作媒体混淆视听，挑起事端，抹黑科学家，攻击政府，成功地阻碍了中国转基因技术研发和产业化的进程。
1. 绿色和平组织的阻碍
20世纪90年代后期，转基因农作物研发在我国如火如荼。1997年，农业部成立了“农业转基因生物安全委员会”，根据《农业生物基因工程安全管理实施办法》，批准了我国自主培育的转基因抗虫棉等转基因作物的商业化生产。为加强研发力度，1999年国务院批准启动了国家转基因植物研究与产业化专项。几年间，一大批国产抗虫棉新品种大面积应用，有效地控制了长期困扰我国棉花生产的棉铃虫危害。在大幅度减少农药用量的同时，增加了棉花产量，提高了农民收入。国产抗虫棉因此成为“九五”期间我国农业生物技术领域的标志性成果。科技界、政府及全社会对农业生物技术的前景热切期待，一致充满信心地认为，转基因技术将为我国农业发展插上科技的翅膀。
然而，绿色和平组织却不是这样认为的。转基因抗虫棉重大成果却成了绿色和平组织破坏我国农业生物技术的起点。2002年6月3日，绿色和平组织在北京主持召开研讨会，不顾科学事实，指责“中国抗虫棉破坏环境”，引发了国际上对转基因作物的新一波争论。在我国，这场争论意义非凡，是我国关于转基因争论的起始点。
随着我国转基因抗虫水稻成为新的亮点，展示出更加巨大的前景，绿色和平组织将攻击的目标转向了转基因水稻。2004年4月，绿色和平组织在中国法院国际互联网站发布所谓的“国内首份避免转基因食品指南”c，开始在中国攻击转基因食品，误导消费者。2004年10月，绿色和平组织在昆明组织所谓“稻米之路——云南生态农业巡游”，反对转基因水稻的应用，他们制作张开双臂的“稻草人”，示意阻止和驱赶转基因大米。2004年12月，绿色和平组织在《南方周末》上，借“生物安全”之名，全盘否定转基因水稻和一切转基因食品，还制造出“转基因科学家有私利”的话题，据此对从事农业生物技术的科学家进行人身攻击，诋毁科学家的名誉和研究成果，诱导广大民众怀疑和抵制转基因产品。该组织在网络上散布流言，咒骂科学家，甚至宣扬网上公民投票，并发表“致农业部官员的公开信”，对我国政府施加压力，造成了很坏的影响，使公众对政府和科学的信任度降低。2005年6月13日，该组织又在广州召开新闻发布会说广东市场发现转基因稻米，毫无根据地说转基因稻米会威胁消费者的健康和生态环境。
十几年来，绿色和平组织不断制造事端，炒作舆论，对政府施压，此类行动不胜枚举。其结果，如今的中国，关于转基因水稻吵闹汹涌，口水横流，人们“谈转色变”，社会认知混乱至极。
绿色和平组织不仅会制造舆论，操作媒体，而且在对我国抗虫转基因水稻的破坏中还是“实干家”。2005年4月13日，他们在北京召开新闻发布会，宣称对在武汉附近采集的19份种子、稻谷等样品送到德国“权威机构”进行检测的“结果”表明，中国市场发现转基因稻米，并将这些“结果”放在《纽约时报》、英国广播公司(BBC)等国际媒体上大肆炒作。然而，这个新闻背后潜藏着许多问题却未被追究：我国对种质资源和种子进出口有严格规定，涉及转基因种子这样的敏感材料，是谁批准该组织拥有出口的权利？欧洲对转基因种子的进出口的管理更为严格，他们把种子弄到德国，是谁批准的？这些他们毫不认为是问题，反而先告状，倒打一耙在《南方周末》发表长篇文章攻击转基因水稻及其研发单位和科学家，指责国家的管理能力。令人奇怪的是，他们自己公布的违法事实，我国有关部门为什么没有追究？
一年以后，绿色和平组织宣称的“采集”和“检测”被学术期刊坐实。2006年《欧洲食品研究与技术》刊登德国D.Mäde等人关于转基因抗虫稻检测技术的文章，称其Bt水稻样品来自绿色和平组织在湖北省松滋市所获得的种子，并将该检测技术用于欧洲食品进口的检测，最终成为欧盟针对我国出口米制品的特异性检测方法和阳性对照。该文在致谢中还提到，该研究的水稻样品由英国埃克塞特大学(University of Exeter)提供。而2009年在同一杂志上发表的论文则表明，德国、奥地利、瑞士3个国家17个实验室，联合研发针对转基因水稻“Bt汕优63”的DNA抽提及实时PCR技术。由此可见，在对付中国的抗虫水稻背后有国外多家机构的联合行动。
果然，绿色和平组织的系列活动对我国的外贸产生了不良影响。在过去的十几年中，我国相关部门多次收到欧盟方面的照会，告知在我国出口的稻米制品中检测到“Bt汕优63”的转基因，导致我国稻米制品出口贸易受阻。
更有甚者，2014年4月11日晚，绿色和平组织2名工作人员潜入华中农业大学位于海南陵水的南繁基地，采集3包水稻叶片和种子，被那里的老师和学生当场抓获，扭送到当地派出所。被盗的两种材料是华中农业大学十多位老师和数以百计的学生，在863计划、转基因重大专项等诸多重大科研项目的支持下，经过长达十余年努力的研发成果。事发之后，农业部高度重视，于2014年4月23日以农业部办公厅文件通报了这起事件，并要求各单位加强防范，提高警惕，严防转基因材料遗失和被人恶意扩散，避免我国科研核心机密和种质资源被窃取，给国家造成不可挽回的损失。
而今我们不得不万般无奈地承认，在破坏中国的转基因作物研发和产业化方面，绿色和平组织胜利了。他们以很小的投入，取得了巨大的成功，成功地使我们举国之力几十年的共同努力付之东流!
2. 主管部门决策的迟滞与犹豫
绿色和平组织何以能如此成功？笔者认为：我国有关部门在决策中一误再误是主要原因。决策的延误，给绿色和平组织以可乘之隙，并让他们趁机扩大战果，引发全面混乱，最终使中国转基因作物丧失了发展机遇。
应该强调，我国已建立了关于转基因研发和产业化的完整法规体系。从20世纪90年代初开始，在政府部门和大量科学家的共同努力下，我国相继制定了一系列的管理条例和办法。这些管理条例和办法参照世界主要国家生物安全管理文件，形成了行政法规和技术标准相结合的生物安全管理模式。1993年，当时的国家科学技术委员会颁布了《基因工程安全管理办法》。1996年，农业部颁布了《农业生物基因工程安全管理实施办法》，根据该办法，农业部设立了农业转基因生物安全管理办公室，成立了农业转基因生物安全委员会，建立了农业生物基因工作审批制度，制定了《农业基因工程的安全性评价方法》和《农业生物遗传工程体及其产品安全评价措施》。从1997年起，我国开始依法受理国内外农业转基因生物安全评价申请。2001年，国务院颁布了《农业转基因生物安全管理条例》，将我国转基因生物的安全管理上升成了国家法规。农业部、国家质量监督检验检疫总局等就此出台了系列配套管理办法，相继出台了农业转基因生物分级安全评价制度、标识管理制度、生产许可制度、经营许可制度、加工审批制度、进口安全审批制度等，将农业转基因生物安全管理延伸到研究、试验、生产、加工、经营和进出口活动的全过程。与世界上其他国家相比，我国的法规层级最高，权威性强，覆盖面宽，配套的条例具体，可操作性好。这一整套既与国际接轨又具中国特色的农业转基因生物安全管理法规及技术支撑体系，对农业转基因生物安全管理发挥了重要保障作用。
按照条例规定，农业转基因生物安全性评价、安全证书的颁发、生产许可证、经营许可证都归农业行政部门管理。根据国务院条例及农业部出台的配套办法，无论是研发单位还是行业专家，当年都预期转基因抗虫稻“华恢1号”最晚可在2005年实现商业化生产。然而，研发方提交的申请在安全性评价过程中不断遭遇以口头形式提出的各种新要求，一次又一次迟滞了农业转基因生物安全委员会的讨论。直至2009年9月，安全证书终得以颁发，但同时还面临着更多的审批程序。多年来，主管部门发出种种与科学无关、自相矛盾的说法，例如“一方面技术成熟，另一方面形势复杂”，“积极研究，慎重推广”，“非食用—间接食用—食用三部曲”，什么“主粮”等，严重阻碍了我国转基因作物的发展与推广。
近十几年中，中国科学院和中国工程院两院联合有关部门，多次组织包括逾百位院士和专家就我国转基因作物的发展向国家提交了咨询报告，分析了国内外形势和发展趋势，指出我国所面临的重大机遇和当前的困境，提出了政府应采取的政策和对策建议，希望排除干扰，采取得力措施，积极推进我国转基因作物的研发与产业化发展。但收效甚微，时至今日，仍毫无进展。
其结果，自1999年以来除木瓜外没有批准新的转基因作物商品化生产；已经发放安全证书的转基因水稻和转基因玉米迟迟不能进入产业化程序，成果转化工作停滞不前，续发的证书也在2019年底失效。具有广阔的产业前景、巨大的潜在生态环境和经济效益且深受农民欢迎的转基因作物新品种不能造福社会，导致了研究成果的闲置和浪费，科研人员积极性受到压抑，致使我国在该领域的国际领先优势在犹疑中逐渐丧失。虽然2016年4月农业部以新闻发布会的形式，确认要“推进新型转基因抗虫棉、抗虫玉米等重大产品的产业化进程”，但如今“十三五”已进入收官阶段，却未见实质性的推进，业界对抗虫玉米等转基因新产品的产业化按期落地持悲观态度，转基因水稻产业化更是无从谈起。举全国之力，历时十余年，投资100多亿元人民币的国家转基因生物新品种培育重大科技专项将面临无果而终的严重局面。
四、关于破局之策的建议
从以上分析我们不难看出，转基因水稻产业化所遭遇的困境，说到底是依法行政的问题。是以科学证据为依据在现有法律框架下全力推进产业化，还是在外部势力的干扰下为民粹裹挟而踟蹰不前，这是时代交给主管部门的必答题。
以习近平同志为核心的党中央一贯十分重视全面依法治国。在中央全面依法治国委员会第二次会议上，习近平总书记强调，“改革开放40年的经验告诉我们，做好改革发展稳定各项工作离不开法治，改革开放越深入越要强调法治”。
要想突破困局，唯有依法管理。在当前转基因生物安全管理和产业化过程中，遵守法律，依法推进是各方最大的共识。根据相关法规规定，农业转基因生物安全管理办公室对研发单位提交的申请应按程序及时组织农业转基因生物安全委员会做安全评价，评价通过后，由国务院农业行政主管部门做出批复，并推进品种审批和生产经营。在农业转基因生物研发、安全评价和产业化审批的过程中，行政主管部门应以发展为第一要务，敢于担当，严格按照相关法规，在法定职权范围内，充分行使转基因生物安全管理的行政职能，不“踢球”、不推诿，做到权责一致、及时科学决策、执行顺畅、监督有力，积极推进我国转基因作物研发和产业化。还应对不作为的部门和负责人，依法予以追究。
莫畏浮云遮望眼，长风破浪会有时。发展的问题只能用发展去解决，只有通过发展，才能打破困境。只有产业化，给转基因作物以自我证实和市场表现的机会，才能消除纷繁芜杂的各种杂音，而不是也不可能等待杂音消退再去推进产业化。我们相信，转基因作物产业化的发展，不仅可克服作物改良的技术瓶颈，还将突破目前所面临的各种负面环境，为我国乃至世界农业的发展开创全新的局面。众声喧哗浮云遮目时刻，不妨把视野放到整个农业文明发展的历史维度，站在全球科技竞争、粮食安全和未来人类可持续发展的战略高度，答案是不言而喻的。
